نوشته‌ها

مبارزه مردمی با فساد

در برنامه «پایش» ۳۰ مهرماه، موضوع «سوت زنی و گزارشگری فساد در دنیا»، مورد بررسی قرار گرفت.

مهدی غیرتمند کارشناس مبارزه با فساد با بیان اینکه روش های مبارزه با فساد در دنیا مبتنی بر نا امن کردن فضا برای مفسدین است، گفت: همین مورد باعث شده است که هر شهروند فسادی در کشورهای غربی ببیند، گزارش و مفسد احساس امنیت نمی کند. در دنیا نظارت بر مدیران، استفاده از پلیس و گزارش دهندگان تخلف، ۳ روش مبارزه با فساد است.

وی افزود: در دنیا افشای فساد توسط گزارشگران مردمی ۸ برابر بیشتر از کشفیات پلیس در این خصوص است. به همین دلیل بیشتر از آنکه روی سازمان های نظارتی تمرکز کنند، برای گزارشگران فساد بستر ایجاد کرده اند.

غیرت مند افزود: هویت محرمانه گزارشگران فساد، یکی از اصول سوت زنی است. استیضاح ترامپ از گزارش یکی از کارکنان کاخ سفید به مراجع نظارتی آمریکا به جریان افتاده است. در سوت زنی برای گزارشگر تخلف جایزه ای را در نظر می گیرند که خود باعث تشویق مردم به افشای فساد می شود.

این کارشناس مبارزه با فساد ادامه داد: در حوزه صنعت نیز این اتفاق رخ داده است. به گونه ای که در شرکت فولکس واگن آلمان شخصی با افشای فساد مدیران در گزارش دهی به مردم، باعث محکومیت مدیران این شرکت شد. در سایر حوزه ها نیز نظیر سلامت، افشاگری فساد رخ داده، که در دنیا بی نظیر است.

غیرتمند با تاکید بر سوت زنی در دنیا موضوع عجیبی نیست و مرسوم است، افزود: اینکار باعث شده هزینه نظارت بر مسئولان و مدیران کاهش یابد و محیط نیز برای اجرای فساد نا امن می شود. فرهنگ سازی رسانه ای می تواند در افزایش سوت زنی در کشور کمک می نماید.

وی بیان کرد: سوت زنی باید در کشور ضمانت اجرا داشته باشد تا اجرا شود. سوت زنی خود یک امر به معروف در کشور است. بر اساس آمار ۴۷ درصد گزارشگران فساد، خود کارمند آن سازمان بوده اند.

غیرت مند گفت: در کشور ما سوت زن ها امنیت شغلی ندارند و کسانی که همچین عملی انجام داده اند، بیکار شده اند. ضمن اینکه برای آنها سوسابقه نیز ایجاد کرده است. نمونه این مسئله را در پرونده بانک سرمایه مشاهده می کنیم که افشاگر فساد از کار خود اخراج شد.

این کارشناس مبارزه با فساد در پایان گفت: رهبر معظم انقلاب نیز بر امر مبارزه با فساد تاکید دارند. قانون حمایت از سوت زن ها در اکثر همه کشورهای دنیا تصویب شده است و در کشورما نیز باید همچین قانونی تصویب شد.

 

کشف فساد با استفاده از توان مردمی به روش گزارشگری تخلف(سوت زنی)

این واقعیت تلخیست که تخلفات و مفاسد اداری در کشور به حدی فراگیر شده که آبروی نظام را به خطر انداخته است. حجم فساد و ضررهای مستقیم ناشی از آن مقوله ایست و میزان فسادی که مردم احساس می‌کنند مقوله ای دیگر.

شاید اهمیت موضوع دوم از اولی هم بیشتر باشد چرا که مستقیماً به سرمایه‌های اجتماعی و میزان مشارکت های اجتماعی مردم مرتبط می‌شود.طبق شاخص ادراک فساد که نشان دهنده میزان فسادی است که مردم در جامعه احساس می‌کنند، ایران در بین ١٨٠ کشور جهان، رتبه ۱۳۰ را در اختیار دارد.

این یعنی وضعیت کشور از ١٢٩ کشور دیگر دنیا از این نظر بدتر است، یعنی جایگاهی همتراز کشورهای میانمار و گامبیا و پایین تر از کشورهای مالی، لیبریا، جیبوتی، گابون، مالدیو.

آنچه که در کشور به نام مبارزه با فساد در سازمان های مختلف انجام می‌شود همه از قاعده مشابهی پیروی می‌کند و آن نظارت از طریق سازمان های حاکمیتی است و لاغیر (مانند سازمان بازرسی، دیوان محاسبات، نیروی انتظامی و غیره).

این تنها یک روش از چندین روش استاندارد کشف فساد است که در دنیا با نام حسابرسی خارجی از آن یاد می‌شود و جالب آنکه درصد بسیار کمی از مفاسد دنیا از این طریق کشف می شوند.

روش نظارت تنها به وسیله نهادهای متمرکز حاکمیتی به دلایل زیر تا این حد ناکارآمد است:
• امکان فساد ناظرین وجود دارد و در این صورت فساد کشف نمی شود.
• اطلاعاتی که برای تشخیص فساد لازم است، در اختیار ناظرین قرار نمی گیرد و آن‌ها تنها ظاهر صورت های مالی و دیگر اسناد را بررسی می‌کنند.
• امکان حضور ناظرین در تمامی مواضعی که احتمال وقوع فساد هست، وجود ندارد.
اما قوی ترین سازوکاری که بسیاری از کشورهای پیشگام در حوزه ی مبارزه با فساد به آن رسیده اند و در اقصی نقاط دنیا اجرا شده است، سازوکار «گزارش دهی فساد» یا «سوت زنی» است که به تنهایی ۴٠ ٪از مفاسد دنیا از این طریق کشف می‌شوند.

قوانین حمایت از نظارت همگانی و سوت زنی در جهان

با توجه به این که در معاملات پای مبالغی هنگفت و منافعی سرشار در میان است، تقلب و فساد مالی را می‌توان در هیبت یکی از پرگردش‌ترین و سودآورترین تجارت های بزرگ جهان مثل تجارت اسلحه، نفت و مواد مخدر دانست.

از این رو، بسیاری از کارشناسان ضد تقلب ورود به عرصه مبارزه با تقلب و فساد مالی را به جنگی تمام عیار تشبیه کرده‌اند که سربازان و سرداران حاضر در هر دو جبهه این نبرد جانانه با یکدیگر پیکار می‌کنند. بنابراین، افشاگران در هر جای دنیا که در سوت خود بدمند ممکن است با واکنش‌های تلافی‌جویانه گوناگون و گاهی مرگ‌بار روبرو شوند.

از این رو، در بعضی از کشورها قوانین و ساز و کارهایی برای محافظت از افشاگران وجود دارد. در این پژوهش قوانین کشورهای مختلف دنیا در زمینه ایجاد بسترهای افشاگری بررسی شده است.

قانون ناکارآمد حمایت از گزارشگران فساد در ایران

نقش آفرینی مردم در اداره جامعه اسلامی همیشه جزء پررنگ ترین شعارها از اوایل انقلاب اسلامی تاکنون بوده است و رهبران انقلاب اسلامی تاکید فراوانی روی فراهم آوردن بستر های مناسب تحقق این نقش آفرینیِ تحول افرین داشته اند.

* حمایت همه جانبه از گزارش دهندگان فساد راهکار اجرای اصل ۸ قانون اساسی

در اصل هشتم قانون اساسی نیز به صراحت یکی از حساس ترین ویژگی های این مقوله نه تنها به عنوان یک حق بلکه به عنوان یک تکلیف بر دوش آحاد مردم گذاشته شده است .

در اصل هشتم قانون اساسی بیان شده است: «در جمهوری اسلامی ایران دعوت به خیر، امر به معروف و نهی از منکر وظیفه ای است همگانی و متقابل بر عهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. شرایط و حدود و کیفیت آن را قانون معین می کند. (و المومنون و المومنات بعضهم اولیاء بعض یامرون بالمعروف و ینهون عن المنکر)».

در این اصل نظارت مردمی که در ادبیات دینی از آن با بیان امر به معروف و نهی از منکر یاد می شود مورد توجه قرار گرفته و نظام مقدس جمهوری اسلامی نیز که مبتنی بر قانون اساسی است وظیفه دارد زیر ساخت های محقق شدن و کارآمد شدن این شیوه ی نظارت را تسهیل کند. یکی از راهکارهای تسهیل این مهم، حمایت همه جانبه از گزارش دهندگان فساد و تشویق مردم به این عمل است.

*ضرورت تدوین قانون برای حمایت از گزارش دهندگان فساد

 متاسفانه گزارش دهندگان فساد با تهدید های مختلفی مانند اخراج شدن از کار،کسر حقوق،مورد غضب واقع شدن از طرف شخص بالادستی از طرق مختلف مادی و معنوی و… مواجه هستند و لازم است قوانینی تنظیم کرد و البته بر اجرای آن ممارست ورزید که این نگرانی ها برای گزارش دهندگان تخلف به حداقل برسد؛ حتی برای ترغیب مردم به انجام این عمل که در بلند مدت منجر به فواید مادی بسیاری برای خزانه دولت و فواید معنوی مهمی مانند هرچه بالاتر رفتن اعتماد عمومی خواهد شد، می توان از پاداش ها و محرک های مناسبی استفاده کرد.

البته باید در تدوین قانون و اجرای درست، تلاشی در خور صورت گیرد تا هم در عمل نتایج مورد انتظار مشاهده شود و هم امکان سوءاستفاده از سوءاستفاده گران سلب شود. علاوه بر گزارش دهی، صدور اجازه دفاع قضایی در ارتباط با اموال عمومی و سایر سرمایه های ملی برای برخی مجموعه های معتبر (علاوه بر دادستان) می تواند نقش مهمی در به وقوع پیوستن هر چه مفیدتر اصل هشتم قانون اساسی ایفا کند.

این قوانین هم اکنون در کشورهای مختلف دنیا در حال اجرا شدن است و مقایسه وضعیت قبل و بعد از اجرای چنین قوانینی در این کشور ها نشان دهنده میزان مطلوبیت بسیار بالای نتایج تدوین و اجرای صحیح این قوانین است.

* قانون لینکلن بستر حقوقی حمایت از گزارش دهندگان فساد در آمریکا

به طور مثال در ۱۵۶ سال پیش کشور امریکا برای نخستین بار چنین قوانینی تنظیم کرد که بعدها برخی کشور ها نیز با الگو گرفتن از آن مشابه این قوانین را تصویب کردند. طراحی سازوکار تشویق گزارش دهندگان تخلف در ایالات متحده با قانون معروف به قانون لینکلن (False Claims Act) آغاز شد.

این قانون که در سال ۱۸۶۳ تصویب گردید، علاوه بر حمایت از گزارش دهندگان تشویق ویژه ای برای این افراد در نظر گرفته بود. قانون لینکلن در سال ۱۹۸۶ برای استفاده در سایر قراردادهای دولتی(علاوه بر نظامی) تعمیم داده شد. بدین ترتیب گزارش دهندگان تخلفات در سایر قراردادهای دولتی نیز از پرداخت های تشویقی بهره مند گشتند. مواردی که گزارش دهندگان تخلف می توانند در مورد آن گزارش دهند:

–  طرح دعوی دروغ یا خلاف واقع علیه دولت

–  بیش از حد جلوه دادن مقدار یا کیفیت محصول تحویل داده شده به دولت

– کم اظهاری بدهی به دولت

 اجرای این قانون توسط وزارت دادگستری و یا اشخاص حقیقی در فرایند qui tam پیگیری می گردد. قانون لینکلن از طریق این فرایند به اشخاص اجازه می دهد تا به نمایندگی از دولت، علیه افرادی که متهم به کلاهبرداری از دولت هستند، دادخواست تنظیم نمایند.

در این فرایند در واقع دولت دادخواه اصلی است. اگر شکایت به نتیجه برسد و مدعی علیه محکوم گردد، شاکی خصوصی می تواند تا ۳۰ درصد دریافتی دولت از این پرونده (یعنی وجهی که پس از تصمیم قضایی، متخلف میبایست آن را به دولت بپردازد) را دریافت کند.

 در فرایند qui tam ، شاکی خصوصی ابتدا میبایست دادخواستی را در دادگاه فدرال منطقه تنظیم نماید. دادخواست به صورت محرمانه تکمیل می گردد به طوری که تنها دولت و شاکی خصوصی از آن آگاه می باشند. پس از تکمیل دادخواست، وزارت دادگستری به همراه دادستان منطقه ای، موظفند ظرف مدت ۶۰ روز بررسی نموده و تصمیم بگیرند که آیا در مورد این مسئله مداخله نمایند یا خیر.

دولت می تواند مدت زمان بیشتری را برای بررسی طلب نماید و معمولا هم همین گونه است. مداخله دولت به این معناست که پیشبرد پرونده را برعهده می گیرد. در صورت پیروزی دولت و یا مصالحه کردن طرفین دعوا در پرونده، شاکی خصوصی (گزارش دهنده تخلف) بسته به میزان دخیل بودن در پرونده بین ۱۵ تا ۲۵ درصد دریافتی دولت را مالک می شود.

درصورتی که دولت مداخله ننماید، شاکی خصوصی میتواند خود، پرونده را جلو برده و در صورت پیروزی تا ۳۰ درصد دریافتی دولت را مالک گردد. در صورتی که شاکی خصوصی نیز در فعالیت های ناصحیح مرتبط به پرونده دست داشته باشد، دادگاه سهم او را از دریافتی پرونده کاهش میدهد.

در سال ۲۰۰۹ با تصویب قانونThe Fraud Enforcement and Recovery Act) FERA) ، قانون لینکلن مورد اصلاحات فراوانی قرار گرفت. این اصلاحات تقریبا همه افراد، شرکت ها و نهادهایی که پولی به دولت پرداخت می کردند یا از دولت فدرال وجوهاتی را دریافت می نمودند، تحت تاثیر قرار داد.

نکته حائز اهمیت اینجاست که مجموع وجوهات بازگردادنده شده (کشف فساد و پیگیری قضایی) به خزانه دولت امریکا توسط شاکیان خصوصی (گزارش دهندگان تخلف) بیش از یک و نیم برابر مجموع وجوهات بازگردادنده شده توسط خود دولت (اکتشافات بازرسان رسمی-دادستان و…) به خزانه دولت است یعنی مردم بیشتر از خود دولت باعث عدم هدر رفت سرمایه های دولتی شدند.

*قانون ناکارآمد حمایت از گزارشگران فساد در ایران

قانون مشابه البته همراه با تفاوت های اساسی و مهم در ایران نیز وجود دارد. ماده ۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری ابتدا به صورت زیر وضع شد: «سازمان های مردم نهادی که اساسنامه آنها درباره حمایت از اطفال و نوجوانان، زنان، اشخاص بیمار و ناتوان جسمی یا ذهنی، محیط زیست، منابع طبیعی، میراث فرهنگی، بهداشت عمومی و حمایت از حقوق شهروندی است، می توانند نسبت به جرائم ارتکابی در زمینه های فوق اعلام جرم کنند و در تمام مراحل دادرسی جهت اقامه دلیل شرکت و نسبت به آراء مراجع قضائی اعتراض نمایند».

 اما بعد از حدود یک سال، این قانون به صورت زیر اصلاح شد: «سازمان های مردم نهادی که اساسنامه آنها در زمینه حمایت از اطفال و نوجوانان، زنان، اشخاص بیمار و دارای ناتوانی جسمی یا ذهنی، محیط زیست، منابع طبیعی، میراث فرهنگی، بهداشت عمومی و حمایت از حقوق شهروندی است، می توانند نسبت به جرائم ارتکابی در زمینه های فوق اعلام جرم کنند و در تمام مراحل دادرسی شرکت کنند.

تبصره ۱ – در صورتی که جرم واقع شده دارای بزه دیده خاص باشد، کسب رضایت وی جهت اقدام مطابق این ماده ضروری است. چنانچه بزه دیده طفل، مجنون و یا در جرائم مالی سفیه باشد، رضایت ولی، قیم یا سرپرست قانونی او أخذ می شود. اگر ولی، قیم یا سرپرست قانونی، خود مرتکب جرم شده باشد، سازمان های مذکور با أخذ رضایت قیم اتفاقی یا تأیید دادستان، اقدامات لازم را انجام می دهند .

تبصره ۲ – ضابطان دادگستری و مقامات قضائی مکلفند بزه دیدگان جرائم موضوع این ماده را از کمک سازمان های مردم نهاد مربوطه، آگاه کنند .

تبصره ۳ – سازمان های مردم نهاد در صورتی می توانند از حق مذکور در ماده (۶۶) قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۴/۱۲/۱۳۹۲، استفاده کنند که از مراجع ذی صلاح قانونی ذی ربط مجوز أخذ کنند و اگر سه بار متوالی اعلام جرم یک سازمان مردم نهاد در محاکم صالحه به طور قطعی رد شود، برای یکسال از استفاده از حق مذکور در ماده (۶۶) قانون ذکر شده، محروم می شوند.

تبصره ۴ – اجرای این ماده با رعایت اصل یکصد و شصت و پنجم قانون اساسی است و در جرائم منافی عفت سازمان های مردم نهاد موضوع این ماده می توانند با رعایت ماده ۱۰۲ این قانون و تبصره های آن تنها اعلام جرم نموده و دلایل خود را به مراجع قضائی ارائه دهند و حق شرکت در جلسات را ندارند».

در واقع، در ابتدا (قانون اولیه) حق اعتراض به مراجع قضایی به سازمان مردم نهاد (NGO) داده شده بود و تقریبا می‌توان گفت که حق اعلام جرم و پیگیری آن به نفع منافع عمومی و سرمایه های ملی به شخصیت حقوقی غیر از دادستان داده شده بود و عملا مردم در این موضوع شرکت مستقیم داشتند.

اما بعد از اصلاح این قانون، حق اعتراض به مراجع قضایی از سازمان های مردم نهاد سلب شد و صرفا حق شرکت در مراحل دادرسی به آن ها داده شد (که البته تفسیر پذیر است ولی در تفسیر عام یعنی صرفا مطلع بودن و مشاهده روند دادرسی) که این حق، عملا در گذشته نیز به استناد اصل ۱۶۵ قانون اساسی برای آحاد مردم وجود داشت.

اصل ۱۶۵ قانون اساسی عبارتست از: «محاکمات، علنی انجام می‌شود و حضور افراد بلامانع است مگر آن که به تشخیص دادگاه، علنی بودن آن منافی عفت عمومی یا نظم عمومی باشد یا در دعاوی خصوصی طرفین دعوا تقاضا کنند که محاکمه علنی نباشد» .

پس در عمل، مفاد ماده ۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری قبلا هم وجود داشت، زیرا با توجه به شروط، سازمان مردم نهاد صرفا به یک مطلع و مخبر تبدیل می شود که قوانین مربوط به این مورد در گذشته نیز وضع شده و احاد شهروندان را در بر می گرفت. نکته دیگر، محدودیت حوزه های نقش آفرینی سازمان های مردم نهاد در این قانون است.

اگرچه در این قانون واژه هایی مانند حقوق شهروندی به خودی خود کاملا تفسیر پذیر است ولی با توجه به موارد مطرح شده دیگر پیرامون آن می توان دریافت که حوزه های دخالت سازمان های مردم نهاد محدود و مشخصا در حیطه موارد گفته شده است  و عملا بسیاری از موارد فساد خیز را شامل نمی شود.

با توجه به مطالب بیان شده، ضرورت دارد برای مشارکت مستقیم ویا غیر مستقیم مردم(به وسیله سازمان های مردم نهاد) در امر مبارزه با فساد وجرایم اقتصادی و غیر اقتصادی، موانع حقوقی و قضایی برطرف شده و آزادی عمل بیشتری در اختیار مردم قرار داد و همچنین با تصویب قوانین حمایتی و تشویقی از گزارش دهندگان فساد حمایت کرد.

مهدی غیرتمند کارشناس حوزه مبارزه با فساد

۱۳۹۸/۰۵/۲۳

پرونده «نظارت ‌جمهور»/ سوت‌زن‌ها چگونه مبارزه با فساد را متحول می‌کنند؟

به گزارش کارشناس-خبرنگار حوزه مبارزه با فساد، حرکت به‌سمت تحقق حداکثری عدالت یکی از شعارها و آرمان‌های اصلی انقلاب اسلامی بوده و هست، با این حال و علی‌رغم آنکه تلاش‌های بسیاری طی سالهای پس از انقلاب صورت گرفته اما مردم و مسئولان ارشد نظام نسبت به وضعیت عدالت رضایت جدی ندارند. موضوع مبارزه با فساد یکی از مهمترین پیش‌نیازها در تأمین عدالت است امّا اخبار متعددی که از فسادها طی سالهای اخیر منتشر شده، اعم از فساد سه‌هزارمیلیاردی تا حقوق‌های نجومی و… دست‌کم این احساس را در مردم به‌وجود آورده که مبارزه جدی با فساد در کشور انجام نمی‌شود.

بسیاری در این میان به این فکر افتادند که احتمالاً سازوکارهای مبارزه با فساد در کشور، سازوکارهای دقیق و کاملی نیست و به همین دلیل است که علی‌رغم دغدغه نظام، این مهم آن‌طور که باید و شاید به‌پیش نمی‌رود چرا که نهادسازی لازم برای مبارزه با فساد شکل نگرفته است.

اندیشکده سیاستگذاری امیرکبیر با همکاری خبرگزاری تسنیم در پرونده «نظارت جمهور» تلاش دارد به بررسی و ارائه یکی از ایده‌هایی بپردازد که چند صباحی است به‌عنوان یکی از ابتکارعمل‌ها برای مبارزه با فساد در کشور مطرح شده است. سوت‌زن‌ها، که سالهاست در غرب به‌عنوان یکی از راهکارها ارائه شده، امر مبارزه با فساد را بیش از آنکه به ساختارهای رسمی و دستگاه‌های بزرگ دولتی منوط کند، به مردم می‌سپارد. این ایده اجزایی دارد که می‌تواند هم نسبت به اصل مبارزه با فساد و هم به تعدیل و اصلاح «احساس فساد» در مردم ایران کمک کند. هرچند این ایده از چند ماه پیش در رسانه‌ها و اقوال برخی شخصیت‌ها مطرح شده، اما در پرونده «نظارت جمهور» به بررسی جامع‌تری از آن و همچنین ایده‌های مشابه برای مبارزه با فساد می‌پردازیم.

طبق آمار جهانی، شاخص ادراک فسادِ (CPI)  مردم ایران، نمره ۲۸ از ۱۰۰ و رتبه ۱۳۸ از ۱۸۰ کشور دنیا را داراست و این یعنی مردم ایران بیش از ۱۳۸ کشورِ دیگر دنیا، احساس می‌کنند مسئولانشان فسادی را مرتکب می‌شوند(۱) جایگاهی بدتر از کشورهایی همچون میانمار، گامبیا، مالی، جیبوتی، مالدیو، گابون و غیره. مقایسه خود این آمار و حقیقت منطقیِ نظام حاکمیتی‌مان نشانگر آن است که احساس فساد در مردم ما بسیار بیشتر از حقایق است. تحقیقی که اخیراً انجام شده نیز نشان می‌دهد که بین «ذهنیت وجود فساد» با «فساد واقعی» در ایران یک  فاصله ۶۱درصدی وجود دارد که این خود نشانگر آن است که سهل‌انگاری در مبارزه اصولی با فساد می‌تواند اتصال و اعتماد بین مردم و حاکمیت را تحت‌الشعاع قرار دهد.

اما آیا راهکار، مطالبه در لایه‌های کلی مانند ساختار و مسئولین است یا چیز دیگر؟

اصل هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:

در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ دعوت‏ به‏ خیر، امر به‏ معروف‏ و نهی‏ از منکر وظیفه‏ ای‏ است‏ همگانی‏ و متقابل‏ بر عهده‏ مردم‏ نسبت‏ به‏ یکدیگر، دولت‏ نسبت‏ به‏ مردم‏ و مردم‏ نسبت‏ به‏ دولت‏. شرایط و حدود و کیفیت‏ آن‏ را قانون‏ معین‏ می‏ کند. “والمؤمنون‏ و المؤمنات‏ بعضهم‏ اولیاء بعض‏ یأمرون‏ بالمعروف‏ و ینهون‏ عن‏ المنکر”.

آنچه طبق اصل هشتم قانون اساسی مشخص است، حاکمیت وظیفه دارد بسترهایی قانونی برای نظارت در شئون مختلف برای مردم و دولت فراهم کند. اما نکته قابل تأمل شأن نظارتی مردم نسبت به دولت است که قوانین فعلی کشور در این مورد کفایت لازم را ندارد.

۳۰ تیرماه ۱۳۹۸ خبری مبنی بر مسکوت ماندن طرح حمایت از مطلعین مفاسد اقتصادی توسط سخنگوی کمیسیون قضایی مجلس شورای اسلامی منتشر شد. این قانون که به قانون حمایت از سوت زنان (whistle blower)  در دنیا مشهور است، سال هاست که در برخی کشورها برای مبارزه با فساد اجرا می‌شود.

اولین بار قانون حمایت از گزارش دهندگان( سوت زنان ) تخلف در سال  ۱۷۷۸ و با عنوان Whistleblower Protection Law به تصویب رسیده است. ساموئل شاو و ریچارد مارون، افسران نیروی دریایی ایالات متحده به عنوان اولین گزارش دهندگان فساد، در تاریخ این کشور شناخته می‌شوند.

این دو نفر علیه ایسک هاپکینز، فرمانده نیروی دریایی آمریکا مبنی بر شکنجه زندانیان انگلیسی شهادت دادند. پس از این افشاگری، هر دو نفر توسط هاپکینز اخراج شده و علاوه بر آن هاپکینز از آنها شکایت کرد. در پی این درگیری، کنگره قاره‌ای «قانون حمایت از گزارش دهندگان تخلف» را در ۳۰ جولای ۱۷۷۸  تصویب کرد.

بر اساس این قانون، همه افرادی که از خدمات ایالات متحده استفاده می‌کردند موظف شدند در صورت مشاهده هرگونه اعمال خلاف قانون توسط افسران یا هر شخص دیگری، مراتب را به کنگره یا مقامات مربوطه گزارش دهند و در مقابل نیز دولت موظف است از افشاگران حمایت قانونی کند. پس از تصویب این قانون، شاو و مارون تبرئه شده و هاپکینز محکوم شد و از سمتش برکنار شد.(۲)

در واقع سوت زنی عبارت است از جمع سپاری کشف فساد و این بدین معنی است که کشف و گزارش دهی فساد توسط عموم مردم به نهاد های ذی ربط، ضابطه مند شود. جمع‌سپاری عموماً به منظور کسب نظرات مردم و استفاده از خرد جمعی یا جمع‌آوری و تکمیل ایده‌ها استفاده می‌شود.

اما در موضوع نظارت مردمی، هدف از جمع سپاری، جمع آوری نظرات و ایده ها نیست بلکه سپردن نظارت در انجام قانون و گزارش تخلفات قانونی به مردم است و بدین صورت احتمال تخلف توسط افراد به حداقل می رسد؛ چراکه دایره ناظران (شامل مردم، مدیران، کارمندان و…)  نامحدود شده و احتمال تبانی به میزان بسیار زیادی کاهش می‌یابد.

اسنادAFCE  ( نهاد بین‌المللی مبارزه با فساد) نشان می‌دهد در کشورهایی همچون آمریکا، استرالیا، سوئیس، ژاپن، کره جنوبی و …  که حامیِ سوت زنان خود هستند، به طور میانگین بیش از ۴۰ درصد از فسادهای کشف شده خود را توسط گزارش‌دهندگان کشف می‌کنند. این در حالی است که کشفیات پلیس یا سازمان‌های نظارتی حدود   ۲-۳ درصد این آمار را به خود اختصاص می‌دهند و باید توجه داشت که کشورمان دقیقا متمرکز روی همین نهادهای نظارتیِ کم تاثیر است ولا غیر.

طبق گزارش های رسمی و غیر رسمی، در کشور آمریکا میزان مبلغ سرقت و اختلاسی که از طریق گزارشات مردمی کشف و به حساب دولت آمریکا بازگردانده شده است، از میزان مبلغی که دولت آمریکا خود از طریق سازمان های نظارتی کشف و دریافت کرده است، بیشتر است. عمده این افراد کارکنان و مدیران همان سازمانی هستند که در آن تخلف روی داده است زیرا این افراد که از نزدیک با امور داخلی یک سازمان تعامل دارند بهتر از هر ناظری می‌توانند تخلفات را کشف کنند.

کلیت قانون سوت زنی به وسیله ۲ بال حمایتی و تشویقی نگارش می شود.

 بال حمایتی به منظور حمایت‌های قانونی و حقوقی از گزارش‌دهندگان در برابر هرگونه اقدام تلافی‌جویانه مانند اخراج از کار، تهدید، آزار، تعلیق و… به وسیله دو راه زیر است:

۱) عدم افشای هویت گزارش دهندگان در هر شرایطی مگر برای اشخاص رسیدگی کننده پرونده

۲ ) محفوظ نگه داشتن حق شکایت و درخواست خسارت توسط شخص گزارش دهنده فساد در صورت آسیب دیدن از هر یک از موارد فوق.

و بال انگیزشی به نحوی که درصدی از مبلغ پس گرفته شده از مفسده و همچنین جریمه ای که فرد مفسد موظف به پرداخت آن می شود، به عنوان پاداش به گزارش دهندگان اهدا می شود. علاوه بر پاداش مادی، انواع حمایت های معنوی مانند ارتقا جایگاه گزارش دهندگان نیز صورت می گیرد.

برخی از مزایای این قانون عبارتند از:

– افزایش احتمال کشف فساد

– افزایش سرعت کشف فساد(۳)

– تقویت سرمایه های اجتماعی

– هزینه اجرایی نزدیک به صفر

– کاهش بار مالی و اجرایی دستگاه های نظارتی

– کسب درآمد از محل مبارزه با فساد

– کاهش امنیت برای مفسدین

– کاهش پرونده های قضایی

حال در برهه کنونی برای مبارزه بهتر با فساد به نظر می رسد آنچه مردم و مسئولان باید به سمت تحققش بروند، نه تغییر کلیت ساختارهاست و نه تلاش برای اختراع مجدد چرخ؛ بلکه آنچه نیاز است مطالبه‌ی قوانینی مثل قانون سوت‌زنی است که می‌تواند هم ساختارها را تنظیم کند و هم جلوی گردن‌کشی برخی مسئولین را بگیرد.

 ۱ ــ https://www.transparency.org/cpi2018

۲ ــ https://en.wikipedia.org/wiki/Samuel_Shaw_(naval_officer)

۳ ــ طبق نتایج به‌دست‌آمده از تحقیقات مؤسسه ACFE، در سازمان‌هایی که خطوط ارتباطی امن (Hotline) برای دریافت گزارش‌های فساد ایجاد شده است، فاصله زمانی ایجاد تا کشف فساد ۵ درصد کاهش یافته است. آموزش به کارمندان برای کشف و گزارش فساد و تعیین جایزه برای گزارش دهندگان نیز اثر مشابهی داشته است.

۱۳۹۸/۰۵/۱۷

«سوت‌زنی» مردمی

«سوت‌زنی» مردمی

یکی از معضلات جدی دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی کشور در سال‌های گذشته «فساد اداری» بوده است. فساد اداری زمانی بروز پیدا می‌کند که فرآیند تصمیم‌گیری در نهادهای دولتی و عمومی فرد محور، مبتنی بر سلایق و در معرض نفوذ اشخاص باشد. چنین فضایی اگر توام با عدم شفافیت و نظارت ناکارآمد باشد، تسهیل‌کننده شکل‌گیری فساد سیستمی است؛چراکه به اعتقاد متخصصان علوم‌اجتماعی در مجموعه‌ای که فساد و عدم شفافیت توامان وجود داشته باشند، افراد سالم جای خود را به افراد ناسالم می‌دهند و به این ترتیب کل مجموعه دچار فساد می‌شود به همین دلیل است که می‌گویند فساد مانند تومور (سرطان) عمل می‌کند و در چنین فضایی است که مبارزه با فساد به‌عنوان یک راهبرد مطرح می‌شود.

یکی از معضلات جدی دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی کشور در سال‌های گذشته «فساد اداری» بوده است. فساد اداری زمانی بروز پیدا می‌کند که فرآیند تصمیم‌گیری در نهادهای دولتی و عمومی فرد محور، مبتنی بر سلایق و در معرض نفوذ اشخاص باشد. چنین فضایی اگر توام با عدم شفافیت و نظارت ناکارآمد باشد، تسهیل‌کننده شکل‌گیری فساد سیستمی است؛چراکه به اعتقاد متخصصان علوم‌اجتماعی در مجموعه‌ای که فساد و عدم شفافیت توامان وجود داشته باشند، افراد سالم جای خود را به افراد ناسالم می‌دهند و به این ترتیب کل مجموعه دچار فساد می‌شود به همین دلیل است که می‌گویند فساد مانند تومور (سرطان) عمل می‌کند و در چنین فضایی است که مبارزه با فساد به‌عنوان یک راهبرد مطرح می‌شود.به‌رغم تصور عامیانه، مبارزه با فساد یک فرآیند هوشمند است که اولین و مهم‌ترین مرحله آن کشف فساد است. در واقع تقویت قدرت کشف فساد، تاثیر بسزایی بر پیشگیری از بروز آن دارد و به همین جهت کشورهای پیشرفته تمرکز جدی خود را بر توسعه سازوکارهای کشف فساد گذاشته‌اند. در کشور ما، سازوکارهای کشف فساد عمدتا تحت عنوان نظارت شناخته شده است و از طریق توسعه سازمان‌های نظارتی در سازمان‌ها دنبال می‌شود به‌طوری که مسیر اصلی مبارزه با فسادهای سازمانی و اقتصادی در رسانه‌ها و به‌خصوص از زبان مسوولان کشور، «تشدید نظارت‌ها» معرفی می‌شود.

عدم ریشه‌کن شدن فساد در کشور و تجربیات سایر کشورها حاکی از ناکارآمدی و اثربخش نبودن رویکرد ایجاد سازمان نظارتی است چراکه در این روش امکان تبانی ناظر و منظور به‌شدت بالاست و نیازمند راستی‌آزمایی سازمان و مقام ناظر به‌منظور جلوگیری از فساد آن مقام ناظر است که خود باعث ایجاد حلقه‌های نظارتی گسترده و درهم می‌شود که عملا به پیچیدگی ساختار نظارتی منجر شده و نظارت را در حد شعار باقی می‌گذارد. همچنین این‌گونه روش‌ها مستلزم صرف هزینه بسیار و نیازمند بودجه‌های هنگفت است و چون علت ایجاد این سازمان‌ها (سازمان‌های نظارت‌کننده) کشف فساد و همچنین لازمه بقای چنین سازمان‌هایی، وجود فساد است، در عمل تمام تلاش خود را به‌صورت بهینه برای کشف فساد فعال نمی‌کنندو سیاست‌های پیشگیرانه را دنبال نخواهند کرد؛ زیرا در صورت ریشه‌کن شدن فساد، بقای برخی از این سازمان‌ها غیرقابل‌توجیه خواهد بود. امروزه، موثرترین و کارآمدترین سازوکارهای نظارتی مبتنی بر دخیل کردن مردم در فرآیند نظارت است. این سازوکار در کشور ما به «نظارت همگانی» معروف است که بر اساس آمارهای بین‌المللی، اصلی‌ترین ابزار کشف و کاهش فساد است. با نگاه به تجربیات کشورهای موفق در امر مبارزه با مفاسد اقتصادی و سازمانی، مشخص می‌شود.

بر اساس گزارش سال ۲۰۱۲ موسسه ACFEدر سال ۲۰۱۲ از بین ۱۲ روش استاندارد کشف فساد، ۴۳ درصد از موارد توسط نظارت و گزارش‌دهی مردمی محقق شده است. همچنین ۷۳ درصد از افرادی که عامل کشف و انهدام فساد بوده‌اند، کارمندان یا ارباب‌رجوع‌های سازمان موردنظر بوده‌اند. این در حالی است که استفاده از بازرسان خارج از سازمان و نظارت نهادهای بالادستی تنها توانسته است ۵ درصد از موارد فساد را کشف کند. علاوه بر این، گزارش‌های مردمی در سال ۲۰۰۵ میلادی منجر به بازپس‌گیری رقمی معادل ۱۰ میلیارد دلار توسط دولت آمریکا شد، در حالی که سازمان‌های نظارتی تنها ۵ میلیارد دلار را به خزانه برگرداندند(آمار وزارت دادگستری آمریکا – taf.org) که نشان از اثرگذاری بالای سازوکارهای نظارت همگانی است. استفاده از ظرفیت مردم برای کشف و کاهش مفاسد که در دنیا با نام «سوت‌زنی» (Whistleblowing) شناخته می‌شود، مستلزم وجود حمایت‌های قانونی از کاشفان (گزارشگران) فساد است. به همین دلیل، کشورهای متعددی در دنیا بسته‌های قانونی جامعی برای ایجاد مصونیت‌ها و حمایت‌های حقوقی از گزارش‌دهندگان فساد، در برابر هرگونه انتقام‌جویی و بدرفتاری تصویب و اجرا کرده‌اند.

یک پیشنهاد: شروع نظارت مردمی از شهرداری‌ها در شورای شهر جدید

شهرداری‌ها به‌دلیل قدرت اعطای انواع مجوزها، بیشتر در معرض فسادپذیری هستند و نبود سازوکارهای کارآمد و اثربخش نظارتی، شرایط مناسبی را برای شکل‌گیری فساد می‌تواند ایجاد کند. همچنین توقع جدی مردم از نمایندگان دوره جدید شورای‌شهر تهران، ایجاد تغییرات اساسی در ساز و کارهای نظارتی بر شهرداری تهران است تا دیگر شاهد خبرهای حاکی از فساد این سازمان نباشند. بنابراین با توجه به تجربیات جهانی و شعارهای شفافیت محور بعضی از منتخبان شورای شهر تهران، حداقل توقعی که از اعضای جدید می‌رود این است که اگر واقعا عزم مبارزه اساسی و ساختاری مبارزه با فساد را دارند، شرایط و زیرساخت‌های قانونی و الزام‌آور را برای تسهیل دریافت گزارش‌های تخلف از طریق پرسنل خود شهرداری، طرف‌های قراردادها، پیمانکاران و نهایتا همه مردم فراهم آورند. تحقق این امر به واسطه حمایت صریح و محکم از حقوق گزارش‌دهندگان فساد و پیشگیری از افشای هویت آنها و همچنین تعیین پاداش‌های نقدی و غیرنقدی از محل جریمه همان مفاسد امکان‌پذیر است. بر این اساس، راهکارهای عملیاتی زیر برای پیاده‌سازی این ساز و کار در مجموعه شهرداری تهران پیشنهاد می‌شود:

۱- تشکیل دفتر دریافت گزارش ذیل ساختار شورای شهر تهران.

۲- ایجاد بسترهای دریافت گزارش از طریق خطوط امن تلفنی و اینترنتی برای عموم مردم اعم از پرسنل شهرداری و بخش خصوصی مرتبط با آن، به گونه‌ای که هویت شخص گزارش‌دهنده مخفی بماند.

۳- حمایت صریح و ایجاد مصونیت‌های قانونی از گزارش‌دهندگان فساد در داخل و خارج از محیط اداری و اعطای حق ادعای خسارت برای گزارش‌دهنده در صورت مواجهه با هرگونه بدرفتاری نسبت به متخلفان.

۴- تعیین درصد مشخصی از مجموع اصل مبلغ و جریمه دریافت شده از پرونده فساد، به‌عنوان پاداش گزارش‌دهنده‌ای که پرونده فساد را معرفی و آن را به جریان انداخته است.

۵- الزام شهرداری به ایجاد و تقویت بسترهای گزارش‌گیری از مجموعه‌های داخلی خود جهت کشف فساد و ارائه گزارش‌های دوره‌ای از نتایج آن و روند پیشرفت بسترسازی، به شورای شهر.امید است با پیاده‌سازی مجموعه این ابزارها، هر یک از پرسنل شهرداری و دیگر اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با آن اعم از عموم مردم، دقیقا همچون یک بازرس کارکشته بر عملکرد صحیح شهرداری نظارت داشته و شعار «هر شهروند، یک ناظر» در عمل محقق شود.