نوشته‌ها

پرونده «نظارت ‌جمهور»/ سوت‌زن‌ها چگونه مبارزه با فساد را متحول می‌کنند؟

به گزارش کارشناس-خبرنگار حوزه مبارزه با فساد، حرکت به‌سمت تحقق حداکثری عدالت یکی از شعارها و آرمان‌های اصلی انقلاب اسلامی بوده و هست، با این حال و علی‌رغم آنکه تلاش‌های بسیاری طی سالهای پس از انقلاب صورت گرفته اما مردم و مسئولان ارشد نظام نسبت به وضعیت عدالت رضایت جدی ندارند. موضوع مبارزه با فساد یکی از مهمترین پیش‌نیازها در تأمین عدالت است امّا اخبار متعددی که از فسادها طی سالهای اخیر منتشر شده، اعم از فساد سه‌هزارمیلیاردی تا حقوق‌های نجومی و… دست‌کم این احساس را در مردم به‌وجود آورده که مبارزه جدی با فساد در کشور انجام نمی‌شود.

بسیاری در این میان به این فکر افتادند که احتمالاً سازوکارهای مبارزه با فساد در کشور، سازوکارهای دقیق و کاملی نیست و به همین دلیل است که علی‌رغم دغدغه نظام، این مهم آن‌طور که باید و شاید به‌پیش نمی‌رود چرا که نهادسازی لازم برای مبارزه با فساد شکل نگرفته است.

اندیشکده سیاستگذاری امیرکبیر با همکاری خبرگزاری تسنیم در پرونده «نظارت جمهور» تلاش دارد به بررسی و ارائه یکی از ایده‌هایی بپردازد که چند صباحی است به‌عنوان یکی از ابتکارعمل‌ها برای مبارزه با فساد در کشور مطرح شده است. سوت‌زن‌ها، که سالهاست در غرب به‌عنوان یکی از راهکارها ارائه شده، امر مبارزه با فساد را بیش از آنکه به ساختارهای رسمی و دستگاه‌های بزرگ دولتی منوط کند، به مردم می‌سپارد. این ایده اجزایی دارد که می‌تواند هم نسبت به اصل مبارزه با فساد و هم به تعدیل و اصلاح «احساس فساد» در مردم ایران کمک کند. هرچند این ایده از چند ماه پیش در رسانه‌ها و اقوال برخی شخصیت‌ها مطرح شده، اما در پرونده «نظارت جمهور» به بررسی جامع‌تری از آن و همچنین ایده‌های مشابه برای مبارزه با فساد می‌پردازیم.

طبق آمار جهانی، شاخص ادراک فسادِ (CPI)  مردم ایران، نمره ۲۸ از ۱۰۰ و رتبه ۱۳۸ از ۱۸۰ کشور دنیا را داراست و این یعنی مردم ایران بیش از ۱۳۸ کشورِ دیگر دنیا، احساس می‌کنند مسئولانشان فسادی را مرتکب می‌شوند(۱) جایگاهی بدتر از کشورهایی همچون میانمار، گامبیا، مالی، جیبوتی، مالدیو، گابون و غیره. مقایسه خود این آمار و حقیقت منطقیِ نظام حاکمیتی‌مان نشانگر آن است که احساس فساد در مردم ما بسیار بیشتر از حقایق است. تحقیقی که اخیراً انجام شده نیز نشان می‌دهد که بین «ذهنیت وجود فساد» با «فساد واقعی» در ایران یک  فاصله ۶۱درصدی وجود دارد که این خود نشانگر آن است که سهل‌انگاری در مبارزه اصولی با فساد می‌تواند اتصال و اعتماد بین مردم و حاکمیت را تحت‌الشعاع قرار دهد.

اما آیا راهکار، مطالبه در لایه‌های کلی مانند ساختار و مسئولین است یا چیز دیگر؟

اصل هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:

در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ دعوت‏ به‏ خیر، امر به‏ معروف‏ و نهی‏ از منکر وظیفه‏ ای‏ است‏ همگانی‏ و متقابل‏ بر عهده‏ مردم‏ نسبت‏ به‏ یکدیگر، دولت‏ نسبت‏ به‏ مردم‏ و مردم‏ نسبت‏ به‏ دولت‏. شرایط و حدود و کیفیت‏ آن‏ را قانون‏ معین‏ می‏ کند. “والمؤمنون‏ و المؤمنات‏ بعضهم‏ اولیاء بعض‏ یأمرون‏ بالمعروف‏ و ینهون‏ عن‏ المنکر”.

آنچه طبق اصل هشتم قانون اساسی مشخص است، حاکمیت وظیفه دارد بسترهایی قانونی برای نظارت در شئون مختلف برای مردم و دولت فراهم کند. اما نکته قابل تأمل شأن نظارتی مردم نسبت به دولت است که قوانین فعلی کشور در این مورد کفایت لازم را ندارد.

۳۰ تیرماه ۱۳۹۸ خبری مبنی بر مسکوت ماندن طرح حمایت از مطلعین مفاسد اقتصادی توسط سخنگوی کمیسیون قضایی مجلس شورای اسلامی منتشر شد. این قانون که به قانون حمایت از سوت زنان (whistle blower)  در دنیا مشهور است، سال هاست که در برخی کشورها برای مبارزه با فساد اجرا می‌شود.

اولین بار قانون حمایت از گزارش دهندگان( سوت زنان ) تخلف در سال  ۱۷۷۸ و با عنوان Whistleblower Protection Law به تصویب رسیده است. ساموئل شاو و ریچارد مارون، افسران نیروی دریایی ایالات متحده به عنوان اولین گزارش دهندگان فساد، در تاریخ این کشور شناخته می‌شوند.

این دو نفر علیه ایسک هاپکینز، فرمانده نیروی دریایی آمریکا مبنی بر شکنجه زندانیان انگلیسی شهادت دادند. پس از این افشاگری، هر دو نفر توسط هاپکینز اخراج شده و علاوه بر آن هاپکینز از آنها شکایت کرد. در پی این درگیری، کنگره قاره‌ای «قانون حمایت از گزارش دهندگان تخلف» را در ۳۰ جولای ۱۷۷۸  تصویب کرد.

بر اساس این قانون، همه افرادی که از خدمات ایالات متحده استفاده می‌کردند موظف شدند در صورت مشاهده هرگونه اعمال خلاف قانون توسط افسران یا هر شخص دیگری، مراتب را به کنگره یا مقامات مربوطه گزارش دهند و در مقابل نیز دولت موظف است از افشاگران حمایت قانونی کند. پس از تصویب این قانون، شاو و مارون تبرئه شده و هاپکینز محکوم شد و از سمتش برکنار شد.(۲)

در واقع سوت زنی عبارت است از جمع سپاری کشف فساد و این بدین معنی است که کشف و گزارش دهی فساد توسط عموم مردم به نهاد های ذی ربط، ضابطه مند شود. جمع‌سپاری عموماً به منظور کسب نظرات مردم و استفاده از خرد جمعی یا جمع‌آوری و تکمیل ایده‌ها استفاده می‌شود.

اما در موضوع نظارت مردمی، هدف از جمع سپاری، جمع آوری نظرات و ایده ها نیست بلکه سپردن نظارت در انجام قانون و گزارش تخلفات قانونی به مردم است و بدین صورت احتمال تخلف توسط افراد به حداقل می رسد؛ چراکه دایره ناظران (شامل مردم، مدیران، کارمندان و…)  نامحدود شده و احتمال تبانی به میزان بسیار زیادی کاهش می‌یابد.

اسنادAFCE  ( نهاد بین‌المللی مبارزه با فساد) نشان می‌دهد در کشورهایی همچون آمریکا، استرالیا، سوئیس، ژاپن، کره جنوبی و …  که حامیِ سوت زنان خود هستند، به طور میانگین بیش از ۴۰ درصد از فسادهای کشف شده خود را توسط گزارش‌دهندگان کشف می‌کنند. این در حالی است که کشفیات پلیس یا سازمان‌های نظارتی حدود   ۲-۳ درصد این آمار را به خود اختصاص می‌دهند و باید توجه داشت که کشورمان دقیقا متمرکز روی همین نهادهای نظارتیِ کم تاثیر است ولا غیر.

طبق گزارش های رسمی و غیر رسمی، در کشور آمریکا میزان مبلغ سرقت و اختلاسی که از طریق گزارشات مردمی کشف و به حساب دولت آمریکا بازگردانده شده است، از میزان مبلغی که دولت آمریکا خود از طریق سازمان های نظارتی کشف و دریافت کرده است، بیشتر است. عمده این افراد کارکنان و مدیران همان سازمانی هستند که در آن تخلف روی داده است زیرا این افراد که از نزدیک با امور داخلی یک سازمان تعامل دارند بهتر از هر ناظری می‌توانند تخلفات را کشف کنند.

کلیت قانون سوت زنی به وسیله ۲ بال حمایتی و تشویقی نگارش می شود.

 بال حمایتی به منظور حمایت‌های قانونی و حقوقی از گزارش‌دهندگان در برابر هرگونه اقدام تلافی‌جویانه مانند اخراج از کار، تهدید، آزار، تعلیق و… به وسیله دو راه زیر است:

۱) عدم افشای هویت گزارش دهندگان در هر شرایطی مگر برای اشخاص رسیدگی کننده پرونده

۲ ) محفوظ نگه داشتن حق شکایت و درخواست خسارت توسط شخص گزارش دهنده فساد در صورت آسیب دیدن از هر یک از موارد فوق.

و بال انگیزشی به نحوی که درصدی از مبلغ پس گرفته شده از مفسده و همچنین جریمه ای که فرد مفسد موظف به پرداخت آن می شود، به عنوان پاداش به گزارش دهندگان اهدا می شود. علاوه بر پاداش مادی، انواع حمایت های معنوی مانند ارتقا جایگاه گزارش دهندگان نیز صورت می گیرد.

برخی از مزایای این قانون عبارتند از:

– افزایش احتمال کشف فساد

– افزایش سرعت کشف فساد(۳)

– تقویت سرمایه های اجتماعی

– هزینه اجرایی نزدیک به صفر

– کاهش بار مالی و اجرایی دستگاه های نظارتی

– کسب درآمد از محل مبارزه با فساد

– کاهش امنیت برای مفسدین

– کاهش پرونده های قضایی

حال در برهه کنونی برای مبارزه بهتر با فساد به نظر می رسد آنچه مردم و مسئولان باید به سمت تحققش بروند، نه تغییر کلیت ساختارهاست و نه تلاش برای اختراع مجدد چرخ؛ بلکه آنچه نیاز است مطالبه‌ی قوانینی مثل قانون سوت‌زنی است که می‌تواند هم ساختارها را تنظیم کند و هم جلوی گردن‌کشی برخی مسئولین را بگیرد.

 ۱ ــ https://www.transparency.org/cpi2018

۲ ــ https://en.wikipedia.org/wiki/Samuel_Shaw_(naval_officer)

۳ ــ طبق نتایج به‌دست‌آمده از تحقیقات مؤسسه ACFE، در سازمان‌هایی که خطوط ارتباطی امن (Hotline) برای دریافت گزارش‌های فساد ایجاد شده است، فاصله زمانی ایجاد تا کشف فساد ۵ درصد کاهش یافته است. آموزش به کارمندان برای کشف و گزارش فساد و تعیین جایزه برای گزارش دهندگان نیز اثر مشابهی داشته است.

۱۳۹۸/۰۵/۱۷

تقویت ساختارهای نظارت مردمی مستلزم توسعه بسترهای حمایتی و انگیزشی

تقویت ساختارهای نظارت مردمی مستلزم توسعه بسترهای حمایتی و انگیزشی

ناکارآمدی ساختارهای نظارتی فعلی در کشور، ضرورت تحول آن از طریق مردمی‏سازی نظارت‏ها و جریان اطلاعات را نمایان می‏کند. چنین تحولی نیازمند توسعه زیرساخت‏های حمایتی و انگیزشی برای تشویق و ترغیب مردم جهت نظارت و مشارکت در این راهبرد است.

از آنجا که عملکرد سیستم‌های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی متکی بر ایفای نقش انسان‌ها است، بروز فساد و تخلف جزء لاینفک چنین سیستم‌هایی است و می‌توان اذعان کرد که تقریبا هیچ سازمان یا شرکت دولتی و خصوصی وجود ندارد که از بروز تخلف و فساد به هر نحوی مصون باشد. بنابراین، طراحی سازوکارهای مناسب و کارآمد به‌منظور پیشگیری از بروز فساد و تخلف در وهله اول و کشف فساد در وهله دوم ضرورتی انکارناپذیر است. یکی از کارآمدترین این سازوکارها مبتنی بر دخیل کردن مردم در امر نظارت و گسترده کردن شبکه نظارت از طریق مردم است که از آن به‌عنوان «نظارت همگانی» نیز نام برده می‌شود. براساس آمارهای ارائه شده توسط سازمان‌های بین‌المللی، حدود ۴۵ درصد فسادها و تخلفات کشف شده به‌واسطه سرنخ‌های گزارش شده توسط مردم بوده است که حاکی از کارآمدی سازوکارهای مبتنی بر نظارت همگانی است.

در سال‌های اخیر نیز تعداد کشورهایی که به تصویب قوانین مربوط به سازوکارهای نظارت مردمی (گزارش‌دهندگان فساد) اقدام یا از طرق مختلف به سمت این راهکار حرکت کرده‌اند، به میزان قابل‌توجهی افزایش یافته است. امکان مشارکت همه مردم در نظارت و کشف تخلفات و فساد، ویژگی ممتاز نظارت همگانی است که می‌تواند امکان زد و بند را به شدت کاهش داده و فضا را برای مفسدین ناامن کند و به همین دلیل چنین سازوکاری امروزه مورد توجه بسیاری از کشورها قرار گرفته است.

بالفعل کردن ظرفیت‌های مردمی در امر نظارت و تحقق نظارت همگانی مستلزم زیرساخت‌ها و بسترهایی است. طراحی نظام‌های حمایتی و تشویقی مهم‌ترین زیرساخت‌های مردمی‌سازی نظارت است که می‌تواند از طریق تصویب قانون فراهم شود. قانونی‌شدن وجه حمایتی و تشویقی، انگیزه مردم برای ارائه گزارش از تخلفات مشاهده شده را افزایش خواهد داد؛ زیرا از طرفی مردم نسبت به پیگیری و برخورد با فساد از سوی حکومت، اطمینان بیشتری پیدا کرده و از طرف دیگر، تهدیدات احتمالی مانند از دست دادن شغل، خطرات جانی و… که ممکن است انگیزه افراد برای گزارش تخلفات را کاهش دهد نیز بلااثر خواهند شد.

علاوه بر این، تشویق‌هایی که به‌صورت پاداش در نظر گرفته می‌شود تاثیر بسزایی در ایجاد انگیزه خواهد داشت. در همین راستا، کشورهای زیادی از جمله آمریکا، انگلستان، کانادا، استرالیا، هندوستان، زامبیا، لیبریا، گابن، مجارستان، ژاپن، نیجریه، ایرلند، آفریقای جنوبی، مالزی، نروژ، پرو، نیوزیلند، جامائیکا، غنا، رومانی و… قوانینی به‌منظور حمایت از گزارشگران فساد تصویب کرده‌اند. وجه مشترک این قوانین، شاخص‌های حمایت از گزاش‌دهندگان است. حق مسلمی که در این قوانین به رسمیت شناخته شده است، حق گزارش‌دهی فساد است که به موجب آن افشاگران تحت مصونیت قانونی قرار گرفته و کسی نمی‌تواند آنان را به جرم افشاگری در محدوده‌ای که قانون مشخص کرده متهم کند. برای مثال مطابق قانون PSDPA کانادا مصوب سال ۲۰۰۷، تمامی اعضای جامعه حق افشای اطلاعات درباره هرگونه شکی پیرامون اعمال خلاف قانون در دستگاه‌های دولتی را دارند. نمونه دیگر مربوط به قانون (PDA۲۰۰۱) در نیوزیلند است که از افشاگران خواسته می‌شود که در مرحله اول از مسیرهای داخلی هر سازمان جهت افشاگری استفاده کنند و در صورتی که افشاگری داخلی موثر واقع نشد یا احتمال دادند که ممکن است راس سازمان نیز متخلف باشد، باید با مقامات مسوول خارج از سازمان موضوع را در میان بگذارند.

مخفی نگه‌داشتن هویت گزارش‌دهندگان فساد یکی دیگر از شاخص‌های حمایتی است که به موجب آن افشای هویت گزارشگران، تخلف است. در ایالات‌متحده براساس قانون ادعاهای نادرست، افشاکننده بدون ذکر هویت خود، گزارش تخلفات را ثبت کرده و علیه متخلف شکایت می‌کند. متهم نیز بدون اینکه لازم باشد با افشاکننده مواجه یا از هویتش مطلع شود به دادگاه فراخوانده شده و پرونده بررسی می‌شود. مطابق قانون PSDPA کانادا نیز هویت فرد افشاکننده، دیگر شاهدان تخلف و شخصی که افشاگری علیه او صورت گرفته است تا حد امکان باید محرمانه باقی بماند.

حمایت و حفاظت از افشاگران در برابر اقدامات تلافی‌جویانه از تهدید جانی و مالی و مواردی همچون حمایت در برابر اخراج از شغل، لغو قرارداد، کاهش حقوق، سوء رفتار با گزارشگران و… در همه قوانین مربوطه مورد اشاره قرار گرفته است. به‌عنوان مثال قانون حمایت از سوت زنان در لیبریا، از افشاگران در برابر تمامی اقدامات تلافی‌جویانه حمایت شده و تصریح شده که در صورت اعمال هر گونه فشار یا تهدیدی مانند اخراج، تعلیق، تنزل رتبه، کاهش حقوق و… در محیط کار یا خارج از آن نسبت به افشاکننده، حق دریافت خسارت برای او محفوظ است. تشویق گزارشگران به ارائه گزارش یکی دیگر از وجوه قوانین حمایتی است که برای این افراد پاداش در نظر می‌گیرد. در ایالات‌متحده براساس قانون ادعاهای نادرست، کسانی که علیه دستگاه‌های دولتی گزارش داده و طرح شکایت می‌کنند، در صورت اثبات تخلف گزارش‌شده حدود ۱۵ تا ۲۵ درصد ارزش مالی خسارت یا فساد گزارش شده را به‌عنوان پاداش دریافت می‌کنند.

زیرساخت‌ نظارت مردمی در ایران در قالب امر به معروف و نهی از منکر در اصل هشتم قانون اساسی ایجاد شده، اما متاسفانه سازوکارهای اجرایی آن مانند وجوه حمایتی و انگیزشی، در قوانین موضوعه مورد توجه قرار نگرفته است. بنابراین، ضرورت دارد که دولت و نمایندگان مجلس شورای اسلامی این موضوع را مدنظر قرار داده و لوایح یا طرح‌های لازم را تدوین کنند و علاوه بر تصویب قانونی مستقل، این رویکرد نظارتی را در سایر قوانین نیز مورد توجه قرار دهند.

از افشاگران فساد حمایت کنید

از افشاگران فساد حمایت کنید

شاید بتوان گفت بزرگترین معضلی که موجب ناکارآمدی سازوکارهای نظارتی موجود در پیشگیری از فساد شده است، نوع نظارت باشد. ساختار نظارتی در کشورمان، از بالا به پایین است و سازوکارهای مربوط به آن نیز توسط قانون پیش بینی شده است.

اما این نوع نظارت در عمل با آفت‏هایی مواجه است. محدود بودن تعداد ناظرین مهمترین ضعف این شیوه نظارتی است که امکان خریدن، فریفتن و تهدید و ارعاب علیه ناظرین را برای مفسدین ایجاد می‌کند. نقطه مقابل ساختار نظارتی از بالا به پایین، نظارت مردمی یا همگانی یا نظارت از پایین به بالا است.

نظارت همگانی که به معنی حضور مردم در مبارزه با فساد  است، امکان دور زدن ساختار نظارتی را تا حد زیادی از بین می‌برد و فضا را برای متخلفان و فاسدان ناامن کرده و ریسک تخلف و فساد را افزایش می‏دهد. زیرا وقتی که تعداد ناظران به تعداد مردم باشد، امکان این که کسی بخواهد با همه زد و بند کند و یا مخفیانه فسادی مرتکب شود تقریبا برابر صفر است.

ضعف دیگر ساختار نظارتی از بالا به پایین ناشی از گستردگی حوزه‏های نظارتی و عدم تخصص ناظرین در همه این حوزه‏ها است. در واقع، ممکن است ناظران اساسا تخصص لازم در کشف فساد در برخی امور را نداشته باشند. در حالی که اگر ساختار نظارتی از پایین به بالا و به صورت مردمی باشد، افرادی که در  حوزه های خاصی مثل صنعت یا پزشکی تخصص دارند، می‌توانند ناظری باشند که وقوع فساد در این حوزه ها را می‌فهمند و آن را گزارش می‌کنند.

نظارت مردمی یکی از رویکردها متداول و کارآمد در دیگر کشورها

مفهومی که از آن به عنوان «نظارت همگانی» یاد شد در دنیا با واژه‌ای به نام «سوت‌زنی» شناخته می‌شود. سوت‌زن یا گزارشگر فساد به کسی گفته می‌شود که تخلف یا فساد را گزارش می‌کند. در بسیاری از کشورهای دنیا، حاکمیت مردم را با استفاده از سیاست‌های تشویقی و حمایتی به گزارش فساد و تخلف تشویق می‌کند. البته باید به این نکته اشاره کرد که منظور از فساد و تخلف در این مطلب، مفاسد اخلاقی و شخصی نبوده و بلکه آن دسته از تخلفات و مفاسدی منظور هستند که موجب تاراج منافع ملی شوند و یا حق یا حقوقی از عامه مردم در اثر تخلف مسئولی ضایع بشود.

تاثیر  قابل توجه استفاده از ظرفیت های گزارشگران فساد در کشف فساد باعث شده است که در سالهای اخیر، کشورهای مختلفی به حمایت از این گزارشگران روی آورده و قوانینی در این خصوص تصویب کنند. به خصوص از سال ۲۰۰۰ به بعد تعداد کشورهایی که در حمایت از گزارشگران فساد اقدام کرده اند، به میزان قابل توجهی افزایش یافته است. در حال حاضر، کشورهایی نظیر آمریکا، انگلستان، کانادا، کره جنوبی، نیجر، نیوزلند، استرالیا، گابن، لیبریا، هندوستان، نروژ، پرو، مجارستان، مالزی، آفریقای جنوبی، بلژیک و … برای حمایت از گزارشگران فساد قوانین اختصاصی تصویب کرده اند.

«گزارشگران فساد» در صدر روش‏های کشف فساد

بر اساس گزارش موسسه ACFE در سال ۲۰۱۶ -که به بررسی ۲۱۴۰ مورد کلاهبرداری حرفه‌ای در ۱۱۴ کشور جهان پرداخته است- ۳۹٫۱ درصد از موارد کشف اولیه فساد بر اساس سرنخ‌های به دست آمده از طریق مردم صورت گرفته است و این درحالی است که سهم بازرسی خارجی (نظارت از بالا به پایین) تنها ۳٫۴ درصد است. همچنین سهم گزارش‌های مردم در کشف فساد شرکتهای بزرگ (بیش از ۱۰۰ نفر کارمند)، ۴۳٫۵ درصد و در شرکتهای کوچک (کمتر از ۱۰۰ نفر کارمند)، ۲۹٫۶ درصد است.

طبق این آمار، سهم نظارت خارجی برای شرکت‌های بزرگ و کوچک نیز به ترتیب ۲٫۶ و ۶٫۴ درصد است. این آمارها نشان‌دهنده اثرگذاری بالای گزارش‌های مردمی است. البته آمارهای دیگری نیز وجود دارند که تاثیر حمایت از گزارشگران فساد و رجوع به مردم در امر مبارزه با فساد را بیان می‌کنند. مثل رسوایی شرکت فولکس‌واگن که با استفاده از یک قطعه الکترونیک میزان گازهای  و NO منتشر شده توسط خودرو را کمتر نشان می‌داد. این موضوع را یکی از کارکنان آن افشا کرد و فولکس‌واگن در ژانویه ۲۰۱۷ به پرداخت ۴٫۳ میلیارد دلار خسارت محکوم شد.

سهم بالای رویکرد نظارت مردمی و ساختار نظارتی از پایین به بالا در کشف فساد بیانگر ضرورت تحول در ساختارهای نظارتی کشور و اتکای بیشتر دستگاه‏های نظارتی بر ظرفیت‏های مردمی است. بنابراین لازم است زیرساخت‏های قانونی و اجرایی حمایت از مردم در امر کشف فساد طراحی و ایجاد شود. همچنین ضرورت دارد نمایندگان محترم مجلس به جای تلاش برای ایجاد دستگاه‏های نظارتی جدید، به دنبال تحول ساختارهای نظارتی و تغییر رویکردهای نظارتی باشند.

«سوت‌زنی» مردمی

«سوت‌زنی» مردمی

یکی از معضلات جدی دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی کشور در سال‌های گذشته «فساد اداری» بوده است. فساد اداری زمانی بروز پیدا می‌کند که فرآیند تصمیم‌گیری در نهادهای دولتی و عمومی فرد محور، مبتنی بر سلایق و در معرض نفوذ اشخاص باشد. چنین فضایی اگر توام با عدم شفافیت و نظارت ناکارآمد باشد، تسهیل‌کننده شکل‌گیری فساد سیستمی است؛چراکه به اعتقاد متخصصان علوم‌اجتماعی در مجموعه‌ای که فساد و عدم شفافیت توامان وجود داشته باشند، افراد سالم جای خود را به افراد ناسالم می‌دهند و به این ترتیب کل مجموعه دچار فساد می‌شود به همین دلیل است که می‌گویند فساد مانند تومور (سرطان) عمل می‌کند و در چنین فضایی است که مبارزه با فساد به‌عنوان یک راهبرد مطرح می‌شود.

یکی از معضلات جدی دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی کشور در سال‌های گذشته «فساد اداری» بوده است. فساد اداری زمانی بروز پیدا می‌کند که فرآیند تصمیم‌گیری در نهادهای دولتی و عمومی فرد محور، مبتنی بر سلایق و در معرض نفوذ اشخاص باشد. چنین فضایی اگر توام با عدم شفافیت و نظارت ناکارآمد باشد، تسهیل‌کننده شکل‌گیری فساد سیستمی است؛چراکه به اعتقاد متخصصان علوم‌اجتماعی در مجموعه‌ای که فساد و عدم شفافیت توامان وجود داشته باشند، افراد سالم جای خود را به افراد ناسالم می‌دهند و به این ترتیب کل مجموعه دچار فساد می‌شود به همین دلیل است که می‌گویند فساد مانند تومور (سرطان) عمل می‌کند و در چنین فضایی است که مبارزه با فساد به‌عنوان یک راهبرد مطرح می‌شود.به‌رغم تصور عامیانه، مبارزه با فساد یک فرآیند هوشمند است که اولین و مهم‌ترین مرحله آن کشف فساد است. در واقع تقویت قدرت کشف فساد، تاثیر بسزایی بر پیشگیری از بروز آن دارد و به همین جهت کشورهای پیشرفته تمرکز جدی خود را بر توسعه سازوکارهای کشف فساد گذاشته‌اند. در کشور ما، سازوکارهای کشف فساد عمدتا تحت عنوان نظارت شناخته شده است و از طریق توسعه سازمان‌های نظارتی در سازمان‌ها دنبال می‌شود به‌طوری که مسیر اصلی مبارزه با فسادهای سازمانی و اقتصادی در رسانه‌ها و به‌خصوص از زبان مسوولان کشور، «تشدید نظارت‌ها» معرفی می‌شود.

عدم ریشه‌کن شدن فساد در کشور و تجربیات سایر کشورها حاکی از ناکارآمدی و اثربخش نبودن رویکرد ایجاد سازمان نظارتی است چراکه در این روش امکان تبانی ناظر و منظور به‌شدت بالاست و نیازمند راستی‌آزمایی سازمان و مقام ناظر به‌منظور جلوگیری از فساد آن مقام ناظر است که خود باعث ایجاد حلقه‌های نظارتی گسترده و درهم می‌شود که عملا به پیچیدگی ساختار نظارتی منجر شده و نظارت را در حد شعار باقی می‌گذارد. همچنین این‌گونه روش‌ها مستلزم صرف هزینه بسیار و نیازمند بودجه‌های هنگفت است و چون علت ایجاد این سازمان‌ها (سازمان‌های نظارت‌کننده) کشف فساد و همچنین لازمه بقای چنین سازمان‌هایی، وجود فساد است، در عمل تمام تلاش خود را به‌صورت بهینه برای کشف فساد فعال نمی‌کنندو سیاست‌های پیشگیرانه را دنبال نخواهند کرد؛ زیرا در صورت ریشه‌کن شدن فساد، بقای برخی از این سازمان‌ها غیرقابل‌توجیه خواهد بود. امروزه، موثرترین و کارآمدترین سازوکارهای نظارتی مبتنی بر دخیل کردن مردم در فرآیند نظارت است. این سازوکار در کشور ما به «نظارت همگانی» معروف است که بر اساس آمارهای بین‌المللی، اصلی‌ترین ابزار کشف و کاهش فساد است. با نگاه به تجربیات کشورهای موفق در امر مبارزه با مفاسد اقتصادی و سازمانی، مشخص می‌شود.

بر اساس گزارش سال ۲۰۱۲ موسسه ACFEدر سال ۲۰۱۲ از بین ۱۲ روش استاندارد کشف فساد، ۴۳ درصد از موارد توسط نظارت و گزارش‌دهی مردمی محقق شده است. همچنین ۷۳ درصد از افرادی که عامل کشف و انهدام فساد بوده‌اند، کارمندان یا ارباب‌رجوع‌های سازمان موردنظر بوده‌اند. این در حالی است که استفاده از بازرسان خارج از سازمان و نظارت نهادهای بالادستی تنها توانسته است ۵ درصد از موارد فساد را کشف کند. علاوه بر این، گزارش‌های مردمی در سال ۲۰۰۵ میلادی منجر به بازپس‌گیری رقمی معادل ۱۰ میلیارد دلار توسط دولت آمریکا شد، در حالی که سازمان‌های نظارتی تنها ۵ میلیارد دلار را به خزانه برگرداندند(آمار وزارت دادگستری آمریکا – taf.org) که نشان از اثرگذاری بالای سازوکارهای نظارت همگانی است. استفاده از ظرفیت مردم برای کشف و کاهش مفاسد که در دنیا با نام «سوت‌زنی» (Whistleblowing) شناخته می‌شود، مستلزم وجود حمایت‌های قانونی از کاشفان (گزارشگران) فساد است. به همین دلیل، کشورهای متعددی در دنیا بسته‌های قانونی جامعی برای ایجاد مصونیت‌ها و حمایت‌های حقوقی از گزارش‌دهندگان فساد، در برابر هرگونه انتقام‌جویی و بدرفتاری تصویب و اجرا کرده‌اند.

یک پیشنهاد: شروع نظارت مردمی از شهرداری‌ها در شورای شهر جدید

شهرداری‌ها به‌دلیل قدرت اعطای انواع مجوزها، بیشتر در معرض فسادپذیری هستند و نبود سازوکارهای کارآمد و اثربخش نظارتی، شرایط مناسبی را برای شکل‌گیری فساد می‌تواند ایجاد کند. همچنین توقع جدی مردم از نمایندگان دوره جدید شورای‌شهر تهران، ایجاد تغییرات اساسی در ساز و کارهای نظارتی بر شهرداری تهران است تا دیگر شاهد خبرهای حاکی از فساد این سازمان نباشند. بنابراین با توجه به تجربیات جهانی و شعارهای شفافیت محور بعضی از منتخبان شورای شهر تهران، حداقل توقعی که از اعضای جدید می‌رود این است که اگر واقعا عزم مبارزه اساسی و ساختاری مبارزه با فساد را دارند، شرایط و زیرساخت‌های قانونی و الزام‌آور را برای تسهیل دریافت گزارش‌های تخلف از طریق پرسنل خود شهرداری، طرف‌های قراردادها، پیمانکاران و نهایتا همه مردم فراهم آورند. تحقق این امر به واسطه حمایت صریح و محکم از حقوق گزارش‌دهندگان فساد و پیشگیری از افشای هویت آنها و همچنین تعیین پاداش‌های نقدی و غیرنقدی از محل جریمه همان مفاسد امکان‌پذیر است. بر این اساس، راهکارهای عملیاتی زیر برای پیاده‌سازی این ساز و کار در مجموعه شهرداری تهران پیشنهاد می‌شود:

۱- تشکیل دفتر دریافت گزارش ذیل ساختار شورای شهر تهران.

۲- ایجاد بسترهای دریافت گزارش از طریق خطوط امن تلفنی و اینترنتی برای عموم مردم اعم از پرسنل شهرداری و بخش خصوصی مرتبط با آن، به گونه‌ای که هویت شخص گزارش‌دهنده مخفی بماند.

۳- حمایت صریح و ایجاد مصونیت‌های قانونی از گزارش‌دهندگان فساد در داخل و خارج از محیط اداری و اعطای حق ادعای خسارت برای گزارش‌دهنده در صورت مواجهه با هرگونه بدرفتاری نسبت به متخلفان.

۴- تعیین درصد مشخصی از مجموع اصل مبلغ و جریمه دریافت شده از پرونده فساد، به‌عنوان پاداش گزارش‌دهنده‌ای که پرونده فساد را معرفی و آن را به جریان انداخته است.

۵- الزام شهرداری به ایجاد و تقویت بسترهای گزارش‌گیری از مجموعه‌های داخلی خود جهت کشف فساد و ارائه گزارش‌های دوره‌ای از نتایج آن و روند پیشرفت بسترسازی، به شورای شهر.امید است با پیاده‌سازی مجموعه این ابزارها، هر یک از پرسنل شهرداری و دیگر اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با آن اعم از عموم مردم، دقیقا همچون یک بازرس کارکشته بر عملکرد صحیح شهرداری نظارت داشته و شعار «هر شهروند، یک ناظر» در عمل محقق شود.

استفاده از ظرفیتهای مردمی برای مبارزه و پیشگیری از فساد

استفاده از ظرفیتهای مردمی برای مبارزه و پیشگیری از فساد

یکی از جدیترین مسائل امروز کشور، موضوع مفاسد سازمان یافته اقتصادی است. وجود فساد در نهادهای حکومتی علاوه بر ضررهای اقتصادی کلان، موجب نارضایتی های گسترده اجتماعی شده و موجب کاهش اعتماد مردم به حاکمیت می شود. دیگر کشورهای دنیا نیز با چنین مشکلاتی مواجهه بوده اند و روشهاو ابزارهای نوین مبارزه با فساد به دلیل مواجهه تخصصی با پدیده فساد به مرور شکل گرفته است.یکی از قوی ترین ابزارهای مبارزه با فساد، استفاده از توان نظارتی مردمی برای کشف و کاهش تخلفات است. نظارت عمومی از پایین به بالا که مردم بازیگر اصلی آن هستند، طبق آمارهای جهانی اولین عامل کشف تخلفات است، به طوری که حدود نیمی از فسادها در سازمانهای دولتی و خصوصی از این طریق کشف میشوند.استفاده از ظرفیت نظارت مردمی برای مقابله با فساد، نیازمند بسترهای نهادی است که ازجمله آنها میتوان به«حمایت قانونی و حفاظت های امنیتی از گزارش دهندگان فساد» و «تشویق و پاداش برای آنها» اشاره کرد

به رغم کارآمدی نظارت مردمی، درحال حاضر کشور فاقد بسترهای حقوقی و نهادی لازم برای تسهیل فرآیندهای نظارت عمومی و گزارش دهی فساد است و نه تنها حمایت کافی از گزارش دهندگان فساد انجام نمیشود، بلکه در مواردی برخوردهای نامناسب با چنین افرادی صورت میگیرد.

در گزارش پیش رو تجربیات کشورهای مختلف در زمینه ایجاد بسترهای حقوقی لازم برای فراگیرشدن نظارت مردمی در جامعه مورد مطالعه قرار گرفته و تعدادی از موفق ترین مثالها ارائه شده است.به نظر میرسد که با توجه به آمارها و تجربیات جهانی، میتوان با ایجاد بسترهای الزم، گام مهمی درجهت مبارزه با مفاسد اداری و اقتصادی به خصوص مفاسد شبکهای و سازمان یافته در کشور برداشت.

دولت هرساله هزاران میلیارد ریال در بخشهای مختلف هزینه میکند. سازمان هایی چون سازمان امورمالیاتی برای اخذ مالیات با هزاران نفر ارتباط دارد و اداره گمرک نیز هر سال با مقادیر بسیار زیاد کالاهای صادراتی و وارداتی روبرو است. در هریک از این موارد، احتمال حضور افرادی سودجو که بخواهند باکم فروشی در کالا و خدمات ارائه شده به دولت، کم اظهاری مالیاتی یا عدم پرداخت عوارض صادرات و واردات منافعی را نصیب خود کنند، وجود دارد. مصادیق فساد به موارد فوق محدود نمیشوند. تصرف در اموال دولتی، زمین خواری و عدم رعایت استانداردهای قانونی و تخلف از قوانین اداری و مالی نمونه های دیگری است که هرساله صدمات مادی و غیرمادی زیادی به کشور وارد میکند.سؤال اساسی این است که چگونه میتوان در موقعیت های گوناگون فساد را کشف و با آن برخوردنمود.

در این گزارش ابتدا محدودیت های برخی از روشهای متداول کشف تخلف مطرح میشود و سپس استفاده از گزارش دهندگان مردمی در کشف تخلفات به عنوان سازوکاری که میتواند برطرف کنند هم حدودیت های روش های پیشین باشد معرفی میگردد و بیان میشود که چه سازوکارهایی نیاز است تاروش گزارش مردمی تخلفات به صورت کارآ عمل نماید. در دو بخش بعدی گزارش نیز تجربیات ایالات متحده( به طور مشروح) و نیز برخی کشورهای منتخب (به صورت اجمالی) در زمینه استفاده از توان مردمی جهت کشف و مبارزه با تخلفات، مورد مطالعه قرار گرفته و برخی قوانین و مقررات وضع شده دراین کشورها به منظور تمهید زیرساخت های استفاده از نظارت مردمی، بررسی میشود.